重庆高院裁判：因误发征地养老保险待遇致“公法上不当得利”争议的救济
网络配图裁判要旨
行政机关发现土地征收中有不符合养老保险待遇养老保险待遇的发放对象，可以在发放过程中及时作出新的行政决定撤销养老保险待遇行政给付决定并通知退回该款项。行政相对人对此给付事件提起诉讼的类型为“公法上不当得利”返还诉讼。当引起不利事实结果的是行政机关的具体行政行为时，应先以撤销之诉消灭原具体行政行为的效力，然后才有结果除去请求权的适用空间。《行政强制法》第四十一条的规定直接为行政机关设定了一项义务，结果除去请求权相应地是一项权利。换言之，即便行政相对人没有提出申请，行政机关仍然应当为相对人恢复原状或填补损害。
如果行政机关不履行这项义务，行政相对人可以依据上述法律规定作为结果除去请求权的请求权基础，向法院起诉请求作出一般给付判决，法院应当依据《行政诉讼法》第七十三条规定：“人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务”。行政机关撤销行政给付及责令行政相对人承担返还“不当得利”行政行为所确定的行政义务已经通过行政相对人主动履行而得以实现，但并不阻却行政相对人对行政机关撤销行政给付及责令返还“不当得利”行政决定提起行政诉讼；行政相对人当然也可以在提起撤销之诉时一并提起一般给付之诉，请求法院判决行政机关履行退还养老保险待遇款项的行政义务，即透过法院一般给付判决实现行政相对人的结果除去请求权。另外，涉及行政相对人请求返还“公法上不当得利”，行政相对人请求权应自缴回养老保险待遇款项的期限翌日起即得开始行使，遵循法定起诉期限，以达成及时维护自身权益的诉讼目的。
裁判文书
重庆市高级人民法院
行政裁定书
（）渝行申65号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）朱中禄。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）重庆市铜梁区人民政府南城街道办事处。
法定代表人张晓天，主任。
委托诉讼代理人陈思繁，重庆合纵律师事务所律师。
朱中禄诉重庆市铜梁区人民政府南城街道办事处（简称南城办事处）给付养老保险待遇一案，不服重庆市第一中级人民法院（）渝01行终号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
朱中禄申请再审称，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”南城办事处作出的征地养老保险待遇系涉及征收朱中禄承包土地所引发，本案应属于不动产案件。朱中禄一审时已经提交土地承包经营权证登记簿等证据，应当依照法律规定的二十年计算起诉期限，朱中禄的起诉并未超过法定起诉期限。一、二审法院裁定驳回朱中禄的起诉适用法律错误。请求撤销一、二审裁定，依法予以再审。
南城办事处答辩称，朱中禄及其妻苏家秀不符合重庆市铜梁区人民政府《预征地拆迁安置实施办法》规定的达龄人员养老保险待遇条件，其户口登记显示为“城镇居民家庭户口”，不具有“农村居民”身份，不能享受征地养老保险待遇，南城办事处通知停止发放养老保险待遇并退回发放款项符合征地政策规定。朱中禄向一审法院提起涉案行政诉讼时已经超过《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第六十四条规定一年起诉期限，一、二审法院裁定驳回朱中禄的起诉，事实清楚，适用法律正确。请求法院依法驳回朱中禄的再审申请。
本院认为，行政行为按照行政过程阶段可以分为基础行政行为作成阶段以及为实现基础行政决定目的的行政执行阶段。基础行政决定是为建立行政法上权利义务关系，确定当事人行政法权利义务而为之，行政强制执行的目的在于对生效的行政决定确定的义务得到执行，行政强制执行是手段，行政决定确定的义务得到履行才是目的。如果行政决定通过行政复议、行政诉讼、行政机关自我纠错、上级行政机关行使监督权等途径被依法撤销，行政强制执行则失去了执行的依据。即使将来行政机关另行作出新的行政行为，对重新作出的行政行为也应依法重新启动行政强制执行程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十条第四项其中规定：据以执行的行政决定被撤销的，行政机关应当终结执行，即所谓“皮之不存，毛将焉附”。
本案一审查明，因铜梁区新城淮远河旅游观光区开发而征地，南城办事处与朱中禄及其妻苏家秀于年8月23日签订了《建（构）筑物拆除补偿及货币化安置协议》，南城办事处并向朱中禄及苏家秀发放了达龄人员养老保险待遇共计元，朱中禄领取了该款项。之后南城办事处根据朱中禄的户口页显示的朱中禄、苏家秀系“城镇居民家庭户口”，认为朱中禄不能享受达龄人员养老保险待遇，口头通知朱中禄退回该款。朱中禄于年5月25日主动通过重庆银行铜梁支行将原领取的元养老保险待遇存入南城办事处指定账户。从上述查明事实来看，南城办事处之前核定朱中禄符合达龄人员养老保险待遇的规定并确定支付款项，该行政行为性质为行政给付。
南城办事处在事后发现朱中禄不符合此次达龄人员养老保险待遇的发放对象，其仍可以在发放过程中及时作出相关行政行为，予以自我行政纠错。因此，南城办事处口头撤销养老保险待遇行政给付决定并通知退回该款项，该行政行为性质为行政给付的撤销及承担“不当得利”返还行政义务。南城办事处据此事由撤销朱中禄养老保险待遇是否具有“正当理由”则是实体层面的评价问题。朱中禄向一审法院提出的诉讼请求为：请求法院依法撤销南城办事处年作出的不予发放朱中禄和苏家秀二人的征地养老保险金的决定；请求法院依法判令南城办事处恢复发放朱中禄和苏家秀二人的征地养老保险金，发放日期自年12月1日起算。
朱中禄所提起的诉讼类型包含撤销之诉和一般给付之诉。《中华人民共和国行政强制法》第四十一条规定：“在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿。”因此，当引起不利事实结果的是行政机关的具体行政行为时，应先以撤销之诉消灭原具体行政行为的效力，然后才有结果除去请求权的适用空间。上述法律直接为行政机关设定了一项义务，结果除去请求权相应地是一项权利。换言之，即便行政相对人没有提出申请，行政机关仍然应当为相对人恢复原状或填补损害。
如果行政机关不履行这项义务，原告可以依据上述法律规定作为结果除去请求权的请求权基础，向法院起诉请求作出一般给付判决，法院应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条规定：“人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。”
本案中，南城办事处撤销行政给付及责令其承担返还“不当得利”行政行为所确定的行政义务已经通过行政相对人主动履行而得以实现，与此同时朱中禄虽然自愿执行完毕该基础行政行为所确定的行政法义务，但并不阻却其对行政机关撤销行政给付及责令返还“不当得利”行政决定提起行政诉讼，即朱中禄认为该行政行为侵害其合法权益，仍可以依法通过法定程序提起撤销之诉予以救济，维护自己的合法权益，即请求撤销南城办事处撤销行政给付行政决定并回复到初始行政给付法律状态。若法院判决撤销行政机关撤销行政给付的行政决定后，行政机关仍怠于履行该养老保险待遇给付行为时，行政相对人可提起一般给付之诉予以救济；当然基于诉讼经济的相关性考虑，行政相对人也可以在提起撤销之诉时一并提起一般给付之诉，请求法院判决行政机关履行退还元养老保险待遇的行政义务，通过一般给付判决实现相对人的结果除去请求权。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定当事人提起行政诉讼，必须符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”，第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”
《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，南城办事处采取口头通知朱中禄退回已领取的达龄人员养老保险待遇，朱中禄于年5月25日通过重庆银行铜梁支行主动将已领取的元养老保险待遇如数存入南城办事处指定账户，据此表明朱中禄于年5月25日即知道南城办事处撤销原行政给付决定停止发放养老保险待遇的事实，故起诉期限的起算时点应从朱中禄实体权利受到行政行为“侵害”时予以计算。
朱中禄于年4月13日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销南城办事处年5月期间作出的行政决定，其起诉已经明显超过上述司法解释规定的一年法定起诉期限，且并无正当理由。一审法院据此裁定驳回朱中禄的起诉，二审法院予以维持并无不当。至于朱中禄再审申请提出南城办事处作出的征地养老保险待遇关联征收承包土地所引发，本案应属于不动产案件问题。根据法律、行政法规、部门规章、地方性规章等规定，集体土地征收项目启动、征收土地批复及公告、安置补偿方案批复及公告、安置补偿方案实施、安置补偿标准协调裁决等是一个多层次、多部门、多环节的系统性行政活动。
在该征收过程中，市、县人民政府及其职能部门根据法律、行政法规等规范性文件的规定在不同阶段分别承担和履行不同的职能，相互之间泾渭分明又紧密关联，形成井然有序行政管理体系，并非所有事务和职责均由一个行政主体承担。虽然涉案的养老保险待遇系因预征收拆迁安置而引起，但行政给付法律规制效果与征收集体土地并不相同，集体土地征收目的在于引起不动产物权变动，故属于不同行政行为，养老保险待遇行政给付诉讼明显不属于涉及不动产的行政案件，朱中禄提出适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款二十年起诉期限于法相悖，本院对此再审申请理由不予支持。
综上，朱中禄的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回朱中禄的再审申请。
审判长邬继荣
审判员张莉
审判员龙贤仲
二〇二一年七月十九日
书记员张婉婷
